数据来源：水利部 制图：张丹峰

黄河保护法草案首次提请审议

重在保护 要在治理

本报记者  张  璁

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。

12月20日，受国务院委托，水利部部长李国英在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，就黄河保护法草案作说明。

将黄河保护治理中的成熟做法上升为法律

李国英介绍，新中国成立后，党和国家开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。

“但是，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素。”李国英表示，从制度层面看，主要存在黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全等问题，亟需通过制订黄河保护法予以解决。

2020年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），要求深入开展黄河立法工作。草案全面落实《规划纲要》部署安排，着力构建科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展制度体系。

据介绍，草案在立法的总体思路上，一是坚持突出重点，紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的6方面重大问题和五大目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出专章规定。二是坚持问题导向，针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的不同问题，在规定流域管理通用制度的同时，对特定区域、特定问题采取特别制度措施。三是坚持统筹兼顾，注重加强与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系。同时，既立足当前将黄河保护治理中行之有效的成熟做法上升为法律规定，又兼顾长远对仍需探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间。

建立生态保护和高质量发展统筹协调机制

据介绍，草案共11章105条。按照《规划纲要》明确的范围，草案规定，黄河流域生态保护和高质量发展以及各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本法；本法所称黄河流域，是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。

落实中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制要求，草案规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制；国务院有关部门和黄河流域省级人民政府负责落实统筹协调机制的决策，按照职责分工负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作；黄河流域县级以上地方人民政府负责落实本行政区域生态保护和高质量发展相关工作。

充分发挥规划的引领、指导和约束作用，草案规定了黄河流域规划体系、黄河流域生态保护和高质量发展规划编制审批、规划水资源论证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖岸线管控、水沙统一调度等制度措施。

根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。

紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”

落实把水资源作为最大刚性约束条件的要求，草案规定了水资源强制性约束控制指标、水资源统一调度、地下水取用水总量和水位控制、取水许可限批、用水定额、行业节水、水资源配置工程建设等制度措施。

紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，保障黄河安澜，草案要求建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。

针对黄河流域污染严重的突出问题，草案规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施。

落实推动黄河流域高质量发展的目标任务，草案规定了城乡融合、城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施。

落实推进黄河文化遗产系统保护的要求，草案规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施。

加强黄河流域生态保护和高质量发展的政策支持和保障，草案明确了财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等支持政策，规定了政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期工作报告等制度措施。

黑土地保护法草案首次提请审议

处理好保护与利用的关系

本报记者  魏哲哲

12月20日，在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁作关于黑土地保护法草案的说明。

关于制定黑土地保护法的必要性，王宪魁表示，将保护黑土地上升为国家意志，是贯彻落实习近平总书记和党中央关于黑土地保护要求的有力举措，是保障长远国家粮食安全的需要，是维护生态系统平衡的需要，是完善黑土地保护体制机制的需要。

保障国家粮食安全，处理好黑土地保护与利用的关系，重点和难点在耕地。草案明确本法所称黑土地，涉及的地域范围为黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域，土地特性为拥有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的优质耕地。

统筹和协调是形成工作合力的关键。草案完善政府工作机制，明确国务院和省（自治区）人民政府应当加强领导、组织、协调、监督管理，县级以上人民政府应当建立黑土地保护协调机制；突出规划引领，县级以上人民政府应当以调查和监测为基础、体现集中连片治理、科学编制黑土地保护规划，县级规划应当落实到地块。为摸清黑土地底数和变化趋势，草案对开展黑土地调查和常态化监测作出了规定。

科技手段为黑土地保护提供重要支撑。草案加强黑土地保护科技创新、科研成果推广应用和技术服务；针对水蚀、风蚀、土壤质量下降等突出问题，明确应当综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，规定了农田基础设施建设、提升土壤质量、加强环境治理的关键措施。为做到精准施策，草案规定对黑土地进行科学分区，因地制宜采取具体措施。

农业生产经营者应当保护黑土地，同时要让保护者不吃亏、种粮者收入有提高。草案明确农业生产经营者应当积极采用黑土地养护措施，国家应当建立用养结合、保护效果导向的奖补机制，鼓励支持采取黑土地保护和治理修复措施。

长期稳定的资金投入是黑土地保护的重要保障。草案规定，国家建立健全黑土地保护财政投入保障制度，加大奖补资金的倾斜力度，高标准农田建设等项目资金应当保障黑土地保护需要；县级人民政府可以按照国家有关规定统筹整合相关涉农资金；建立健全黑土地保护跨区域补偿机制，鼓励社会资金投入黑土地保护活动。

压实黑土地保护责任，形成监督合力。草案规定，建立黑土地保护目标责任制和考核评价制度，黑土地保护情况纳入耕地保护责任目标；有关部门按照职责联合开展监督检查；加强人大监督，县级以上人民政府应当报告黑土地保护情况。

工会法修正草案首次提请审议

明确新就业形态劳动者参加和组织工会的权利

本报记者  张  璁

12月20日，十三届全国人大常委会第三十二次会议首次审议了工会法修正草案。工会法是明确工会法律地位和工作职责的重要法律，是工会组织依法开展工作的重要制度保障。现行工会法于1992年公布实施，2001年、2009年进行了两次修改。

全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇介绍，工会法修改在总体思路上，主要把握以下5点：一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导和根本遵循，充分体现党中央关于工人阶级和工会工作的重要指示精神。二是突出坚持党的领导，保持和增强工会组织的政治性、先进性、群众性，不断增强工会组织的吸引力、凝聚力、战斗力。三是坚持从国情出发，着力完善相关制度和工作机制，为工会维护职工合法权益、竭诚服务职工群众提供有力的法治保障。四是适应我国法治建设需要，维护国家法制统一，妥善处理相关法律之间的关系，确保工会法与相关法律法规衔接一致。五是坚持必要性原则，根据党中央精神和现实需要，确有必要的才作修改，可改可不改的不作修改，保持现有法律框架和主要内容基本稳定。

此次修改中，明确工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级的群众组织，是中国共产党联系职工群众的桥梁和纽带，应当保持和增强政治性、先进性、群众性，建立联系广泛、服务职工的工会工作体系。

落实党中央对工会改革的新要求，草案明确新就业形态劳动者参加和组织工会的权利，增加规定：工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系等方面的发展变化，维护劳动者参加和组织工会的权利。

在完善工会基本职责方面，草案将工会的基本职责由“维护职工合法权益”扩展为“维护职工合法权益、竭诚服务职工群众”。同时，增加工会组织职工参与本单位的民主选举、民主协商，加强对职工的思想政治引领，以及开展劳动和技能竞赛活动的规定。

此次修改还注意做好与相关法律的衔接。法律援助法规定，工会等群团组织开展法律援助工作，参照适用其相关规定。草案据此明确县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律援助等法律服务。

在扩大基层工会组织覆盖面方面，草案明确社会组织中的劳动者有依法参加和组织工会的权利，将工会组织以及工会工作的覆盖面由“企业、事业单位、机关”扩展为“企业、事业单位、机关、社会组织”。

疫情对突发事件应对管理带来挑战

突发事件应对法拟全面修订

本报记者  王比学

12月20日，在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，受国务院委托，司法部部长唐一军就修订突发事件应对法作说明。

唐一军介绍，现行突发事件应对法自2007年公布施行以来，对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对管理活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序发挥了重要作用，为取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果提供了制度保障。近年来，突发事件应对管理工作遇到了一些新情况新问题，特别是新冠肺炎疫情对突发事件应对管理工作带来了新挑战，亟待通过修改该法予以解决。

此次主要从6个方面进行修改完善——

理顺突发事件应对管理工作领导和管理体制。为了体现党对突发事件应对管理工作的领导，完善有关管理体制，明确各方责任，草案规定：坚持中国共产党对突发事件应对管理工作的领导，建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对管理工作领导体制；国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。

畅通信息报送和发布渠道。为了保障突发事件及其应对管理相关信息及时上传下达，畅通渠道、完善有关制度，草案规定：建立健全突发事件信息发布和新闻采访报道制度，及时回应社会关切；建立网络直报和自动速报制度，提高报告效率，打通信息报告上行渠道；加强应急通信系统、应急广播系统建设，确保突发事件应对管理工作的通信、广播安全畅通。

完善应急保障制度。为了加强应急物资、运力、能源保障，推动有关产业发展、场所建设、物资生产储备采购等工作有序开展，为突发事件应对管理工作提供坚实物质基础，草案规定：建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、采购、储备、调拨和紧急配送体系，促进应急产业发展；建立健全应急运输保障体系，确保应急物资和人员及时运输；建立健全能源应急保障体系，保障受突发事件影响地区的能源供应。

加强突发事件应对管理能力建设。为了有效提高突发事件应对管理能力，为突发事件应对管理工作提供更坚实的制度支撑、人才保障、技术支持，草案规定：明确国家综合性消防救援队伍是应急救援的综合性常备骨干力量，规定乡村可以建立基层应急救援队伍；增设应急救援职业资格，明确相应资格条件；进一步完善应急处置措施的规定，增加限制人员流动、封闭管理等措施。

充分发挥社会力量作用。为了充分调动社会各方力量参与突发事件应对工作的积极性，进一步形成合力，草案规定：建立突发事件应对管理工作投诉、举报制度，鼓励人民群众监督政府及部门等不履职行为；完善表彰、奖励制度，对在突发事件应对管理工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；支持、引导红十字会、慈善组织以及志愿服务组织、志愿者等参与应对突发事件。

保障社会各主体合法权益。为了保障突发事件应对管理工作中社会各主体合法权益，确保人民群众生命安全和身体健康，草案规定：突发事件应对管理工作应当坚持总体国家安全观，坚持人民至上、生命至上；加强心理健康服务体系和人才队伍建设，做好受突发事件影响各类人群的心理援助工作；加强个人信息保护，确保突发事件应急处置中获取、使用他人个人信息合法、安全。

噪声污染防治法草案进入二审

进一步明确噪声排放具体要求

本报记者  魏哲哲

12月20日，在十三届全国人大常委会第三十二次会议上，全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新作了关于噪声污染防治法草案审议结果的报告。此前，常委会第三十次会议对噪声污染防治法草案进行了初次审议。

草案规定，噪声污染是指所产生的噪声超过国家或者地方规定的噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。有些常委委员、代表、部门、地方、立法联系点、专家和社会公众提出，有些产生噪声的领域没有噪声排放标准，但对他人正常生活造成干扰，也应当纳入噪声污染的范围。宪法和法律委员会经研究，建议将“未依法采取防控措施”产生噪声干扰他人正常生活、工作和学习的现象界定为噪声污染。

有的常委委员、代表、地方和社会公众建议进一步明确噪声排放具体要求，夯实企业主体责任，加强政府监督管理。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是规定排放噪声、产生振动，应当符合噪声排放标准以及相关的环境振动控制标准和有关法律、法规、规章的要求；排放噪声的单位和公共场所管理者，应当建立噪声污染防治责任制度，明确负责人和相关人员的责任。二是要求地方人民政府生态环境等部门应当加强噪声排放情况的调查、监测。三是要求在噪声敏感建筑物集中区域施工作业的建设单位、城市轨道交通运营单位、铁路运输企业、民用机场管理机构对监测数据的真实性和准确性负责。

有的常委委员、代表、部门、地方、立法联系点和社会公众建议根据各类噪声污染的不同特征，有针对性地完善防治措施，解决突出问题。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是规定实行排污许可管理的单位不得无排污许可证排放工业噪声。二是明确建设单位应当监督施工单位落实噪声污染防治实施方案。三是增加规定，全社会应当增强噪声污染防治意识，自觉减少社会生活噪声排放，积极开展噪声污染防治活动，形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围，共同维护生活环境和谐安宁。四是要求体育、餐饮等场所的经营管理者应当采取有效措施，防止、减轻噪声污染。五是增加规定，家庭及其成员应当培养形成减少噪声产生的良好习惯，生活中尽量避免产生噪声对周围人员造成干扰，互谅互让解决噪声纠纷，共同维护声环境质量。

有的常委委员、部门、地方和社会公众建议加大对违法行为的惩处力度，优化处罚措施。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是增加无排污许可证排放工业噪声行为的处罚。二是规定对超过噪声排放标准排放建筑施工噪声等违法行为，拒不改正的，可以责令暂停施工。三是加大对在噪声敏感建筑物集中区域使用高音广播喇叭等社会生活噪声违法行为的处罚，拒不改正的，对单位可以处二千元以上二万元以下的罚款。四是规定对一些社会生活噪声违法行为，先进行说服教育，责令改正，对拒不改正的予以处罚。

《 人民日报 》（ 2021年12月21日 04 版）